Presidencialismo, parlamentarismo y crisis de gobernabilidad en América Latina

 

América Latina atraviesa por una de sus crisis más serias de gobernabilidad. Después de largos esfuerzos por redemocratizar sus sistemas políticos, la estabilidad de la región se ve enfrentada a cuatro grandes amenazas: i) fenómenos asociados a la globalización como corrupción, narcotráfico, terrorismo y armamentismo ii) el poder deslegitimador de  tensiones/rupturas sociales del retroceso en inclusión social activo que a comienzos de esta década, había sacado de la pobreza absoluta a más de 100 millones de personas, iii) la pérdida de credibilidad del sistema representativo en el marco de un sistema presidencialista, y iv) el avance de poderes fácticos, actores políticos sin ninguna responsabilidad por sus actuaciones.

 

El propósito de este ensayo consiste en analizar la posible conexión entre este cuadro de inestabilidad crónica, y una reforma política que acerque la realidad de nuestras estructuras representativas a una semiparlamentarista (o semipresidencialista), con la cual pueda contenerse el avance de los nuevos poderes fácticos, y canalizar de forma democrática las legítimas manifestaciones de inconformidad social.

 

La crisis del sistema representativo

 

La crisis del sistema representativo en América Latina es, simple y sencillamente, el desgaste de sus partidos como actores.

 

Este panorama, no releva por supuesto, a los partidos de su responsabilidad en el abandono de los espacios que han sido diligentemente ocupados por estos actores en la medida en que las viejas identidades partidistas han sido reemplazadas por nuevas afinidades económicas, religiosas, ecológicas, étnicas e incluso deportivas. Las mismas organizaciones partidistas han sido renuentes a abrir sus puertas a líderes provenientes de estas nuevas canteras de participación social, a incorporar sus reivindicaciones en sus acartonados programas de partido, o a cambiar las viejas estrategias comunicacionales de persona a persona por las nuevas técnicas de información y mensaje basadas en el desarrollo de las nuevas tecnologías informáticas y mediáticas.

 

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El sistema presidencialista latinoamericano, tomado de alguna manera del modelo de los Estados Unidos, está haciendo crisis quizás porque, a diferencia del modelo de “frenos y contrapesos” norteamericano, basado en la existencia de un sistema federal que balancea el poder presidencial de Washington, una Corte de Justicia que unifica su jurisprudencia y un Congreso que representa los intereses concretos de la sociedad, el presidencialismo latinoamericano se ejerce en regímenes geográficamente centralistas de poder, con un sistema descentralizado de administración de justicia, y a través de Congresos cuyos miembros  ejercen de manera individual y casuística, unos mandatos mediatizados por la interferencia presidencialista. No es de extrañar entonces que, como muestran las series históricas, América Latina haya sufrido en la segunda mitad del último siglo pasado, un enfrentamiento de poderes cada catorce meses (Pérez-Liñán, 2003).

 

El problema de los partidos latinoamericanos, como el de casi todos en el mundo, es que cada día se parecen más a la idea que sobre ellos se tiene. La gente piensa que no se preocupan por el bienestar general y, en no pocas ocasiones, resulta cierto. Se piensa que han desviado su rumbo programático lo cual, en muchos partidos, también corresponde con la verdad.

 

La literatura política reciente muestra que una de las consecuencias negativas del excesivo poder presidencialista es que tiende a debilitar los Partidos, en la medida en que la política se hace través del poder Ejecutivo y - en no pocas ocasiones – a espaldas de los Congresos respectivos. La “luz presidencial” tiende a fortalecer los liderazgos personales, en detrimento de las posiciones y disciplina de los propios partidos; los legisladores, por razones de vanidad personal o de poder efectivo, terminan convirtiendo a los Presidentes en líderes naturales de sus propias organizaciones políticas. Esta atomización lleva a que, mientras los intereses nacionales son de dominio exclusivo de los Presidentes, los legisladores tienden a refugiarse en la representación de sus intereses locales o regionales, en desmedro de los compromisos nacionales de sus propios partidos (Cheibub y Limongi, 2002).

 

La crisis presidencialista

 

El desarrollo no controlado del sistema presidencialista ha impedido la conformación del libre juego de alternativas de gobierno, y de oposición que son la esencia de la democracia. La dinámica perversa del presidencialismo, atenta así contra la alternatividad democrática. Todo está dispuesto para que el partido de gobierno que gana las elecciones con el Presidente a la cabeza, se dedique a desdibujar, minimizar o debilitar a los partidos perdedores cuyos candidatos presidenciales.

 

Los “acuerdos nacionales”, de uso bastante frecuente en América Latina, son convocatorias ocasionales que hacen los Presidentes para recibir el apoyo de los partidos perdedores para sacar adelante iniciativas oficiales, a cambio de legitimarlos ante la opinión como interlocutores políticos. Como señala Guillermo O’Donnell, los mandatarios hoy son aclamados como figuras providenciales, pero mañana serán detestados como dioses caídos (Linz y Valenzuela, 1993).

 

En la raíz de la crisis por la que atraviesa el sistema presidencialista, se encuentra el conflicto entre la legitimidad resultante de la elección presidencialista y plebiscitaria, por mayorías absolutas, a una o dos vueltas, del Presidente de la República y la del Congreso cuando se aplica la regla de las mayorías proporcionales o relativas. El dilema consiste en cómo combinar la estabilidad que aseguran las mayorías absolutas, con la equidad implícita en las reglas de proporcionalidad aplicadas a las elecciones de Congreso.

 

Con razón se pregunta Valenzuela: ¿cómo puede funcionar un sistema en que hasta los que votaron por el gobierno terminan haciendo oposición en el Congreso? (Linz y Valenzuela, 1993). No es de extrañar que, como resultado de este divorcio entre clase política y opinión, alimentado en muchos casos por los propios gobiernos, se presenten casos curiosos como el de algunos países centroamericanos que vienen siendo gobernados por empresarios.

 

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El término fijo e inmodificable del período presidencial se encuentra también en la raíz misma de la crisis presidencialista. La inexistencia de mecanismos institucionales para resolver las crisis políticas, como existen en los sistemas parlamentarios, como la disolución del Congreso, la convocatoria anticipada de elecciones o el voto de censura constructivo frente a la inamovilidad absoluta de los Presidentes, obliga a que las crisis de gobierno sean resueltas a través de procedimientos disruptivos del orden jurídico.

 

Esto es mediante apelaciones autoritarias como en las viejas épocas, cuando la confusión entre las funciones presidenciales y la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas, allanó el camino para las dictaduras militares; o como ha sucedido recientemente en América Latina, a través de explosiones populares que se convierten en verdaderos golpes promovidos desde la calle.

 

Semipresidencialismo o semiparlamentarismo

 

La división entre regímenes parlamentarios y presidencialistas no es en la práctica tan nítida. Cada sistema político incorpora, a su manera, elementos propios de uno y otro con acento en el carácter presidencialista, como sería el caso de América Latina o parlamentario, para la mayor parte de Europa. De lo que se trata no es entonces, de hacer formulaciones abstractas y universales, como de sugerir las reformas que permitirían acercar los sistemas políticos latinoamericanos a la nueva realidad universal, según la cual, más del 80% de los ciudadanos del mundo está participando a través de democracias, en las cuales priman los sistemas parlamentarios y veintiocho de los treinta países en el mundo con mejores registros de comportamiento económico, son parlamentarios.

 

Existen elementos sustanciales que definen cada modelo. El esquema presidencialista puro se caracteriza por la existencia de un Jefe de la Rama Ejecutiva que actúa, simultáneamente, como Jefe de Estado y de Gobierno. Por regla general, no puede ser removido de su cargo sino a través de elecciones directas, y la aplicación del doble principio de legitimidad para elegir de manera directa al Presidente y proporcional al Congreso. El Presidente  nombra de manera absolutamente discrecional a su Gabinete. En el sistema parlamentario, por el contrario, están separadas las funciones del Presidente y del Jefe de Gobierno; mientras el primero es elegido de manera directa, el segundo es nombrado por el Presidente y ratificado o directamente nombrado por el Congreso. Legislativo y cabeza del Ejecutivo son elegidos concurrentemente. El Premier o Jefe de Gobierno, en consecuencia, puede ser reemplazado en cualquier momento por una nueva coalición de gobierno. Es característica también del sistema parlamentario, la consagración de instrumentos institucionales para la superación de crisis políticas que incluyen la posible remoción del Primer Ministro a través del voto de censura (constructivo o simple), la posibilidad de anticipación de las elecciones generales, y la consiguiente disolución anticipada del Congreso para relegitimar  mandatos vigentes.

 

El federalismo norteamericano se ha considerado por muchos autores como un contrapeso legítimo del presidencialismo de Washington. A diferencia del caso latinoamericano nació del federalismo y no a la inversa. La Constitución de Filadelfia fue en la práctica un acuerdo entre Estados soberanos para que un delegado presidencial, en Washington, administrara temas comunes como el comercio o la defensa y sirviera de árbitro en sus eventuales conflictos de intereses.

 

Estas razones explican por qué los regímenes parlamentarios no deben identificarse, como lo hacen algunos apelando a las relaciones históricas entre presidencialismo y federalismo, con los regímenes políticos centralizados. Al contrario, el parlamentarismo permite una expresión mucho más orgánica de los intereses regionales a través de  coaliciones parlamentarias que deciden en el campo legislativo y eligen al Jefe de Gobierno, Alemania es un buen ejemplo de un sistema fuerte federal y parlamentario. En América Latina lamentablemente nos estamos quedando con lo peor del sistema presidencialista norteamericano y sin ninguna de sus bondades. Sin el poder unificador de su Corte, ni la posibilidad democrática de sus legítimas expresiones federales. Es claramente entendible el papel unificador de un Presidente en países donde los enfrentamientos regionales, étnicos o religiosos comprometen de forma permanente la unidad nacional, pero este no es el caso de América Latina.

 

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Las regiones latinoamericanas, a diferencia de las europeas, no están buscando “independizarse” de los poderes centrales sino acercarse para recibir más apoyos, recursos y responsabilidades. El mestizaje desde los primeros años de nuestra formación como nación, ha funcionado como una verdadera fragua étnica donde se funden las diferencias raciales. Existen, por supuesto, situaciones de conflicto pero ninguna de ellas alcanza los grados de exacerbación nacionalista de regiones como los Balcanes Occidentales. La función integradora de los Presidentes latinoamericanos, tiene mucho más que ver con la preservación de la integridad territorial sobre la cual se asienta, por razones ancestrales. Al contrario, casi podría decirse que el presidencialismo ha sido utilizado en América Latina, a pesar de figuras como la de la elección popular de gobernadores y alcaldes, para debilitar las regiones, imponerles nuevas cargas fiscales e incluso debilitarlas.

 

El sistema parlamentario de la V República de Francia, sería un excelente modelo para empezar a aplicar el parlamentarismo en América Latina. El modelo francés fue acuñado en 1958 para poner término a la inestabilidad política que caracterizó la III y IV República. A través de la segunda vuelta o ballotage se aseguran las mayorías alrededor del Presidente quien, según la Constitución, nombra al Primer Ministro (Artículo 8) para que el Parlamento lo avale (Artículo 9).

 

El Presidente, elegido por un período fijo como Jefe de Estado, garantiza la continuidad en el ejercicio de sus funciones de representación internacional, dirección de la fuerza pública y justicia, preservación de la unidad territorial y mantenimiento de las líneas del Plan.

 

Es claro que en América Latina las prácticas propias de los sistemas parlamentarios podrían ser introducidas manteniendo los símbolos del presidencialismo (Linz y Valenzuela, 1993). En el modelo semipresidencialista, planteado por el Profesor Maurice Duverger en 1980 el gobierno responde ante un órgano legislativo, a través de un Presidente elegido por mayorías simples. Este esquema básico, se complementaría con figuras políticas como:  

  • La consagración de salidas institucionales para las crisis políticas – tales como el voto de censura, la disolución anticipada del Congreso y la convocatoria de elecciones generales.

  • El unicameralismo

  • Las elecciones concurrentes un mismo día para elegir al Presidente y sus Cámaras,

  • El voto preferente para la conformación de las listas de partido que combina disciplina y opinión,

  • La posibilidad de que los congresistas formen parte del gobierno que avalan,

  • Disciplina de las bancadas,

  • Mayores espacios federales

  • Los beneplácitos legislativos para la designación de los ministros.

 

Parlamentarismo América Latina

 

En la esencia de la recomendación parlamentaria se encuentra la lógica incontestable de devolver la política a su foro natural del Congreso, sacándola de su inestable dependencia de la capacidad de líderes mesiánicos o emocionales. (Livio Caldas en: Ámbito Jurídico, 2004). En no pocas ocasiones, la adopción de formas parlamentarias de gobierno, ha sido la condición del éxito de procesos de transición entre regímenes autoritarios y democracias incipientes. América Latina, que calcó el sistema presidencialista norteamericano de la Constitución de Filadelfia de 1787, podría ensayar un nuevo esquema de semipresidencialismo que, manteniendo los atributos propios del presidencialismo en ciertas materias como el control del orden público, la negociación internacional, el manejo de la política criminal y la iniciativa, no excluyente, en materias fiscales y de planeación, permita a la región superar la crisis más grave de gobernabilidad conocida desde los tiempos aciagos de las dictaduras militares. Es una apuesta difícil pero insoslayable para preservar nuestro futuro político, y anclar la gobernabilidad democrática sobre bases mucho más firmes.

 

Bibliografía

 

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